Hace once años, cuando la Directiva marco del agua aún estaba en edad de merecer, escribimos estas reflexiones que hoy volvemos a publicar para que el lector interesado pueda sacar sus conclusiones con la perspectiva obtenida al haber transcurrido más de una década desde que se redactaron  

Pasado y presente: ¿qué es lo nuevo?

Para todos los profesionales del agua e incluso también para muchos ciudadanos ajenos a estas disciplinas, las expresiones “nueva cultura del agua” y “nueva política del agua”, son ya bastante conocidas, en algunos casos esperanzadoras, en otros  tópicas y para algunos hasta utópicas. Para casi todos implican conceptos tan modernos como progresistas, que se usan como arma arrojadiza en ocasiones en esa “guerra del agua” en la que nos guste o no, estamos inmersos los españoles desde hace tiempo. Nada nuevo hay bajo el sol y por ello, allá por el año de 1930, al finalizar el primer tercio del siglo pasado el ingeniero Manuel Lorenzo Pardo, de todos los lectores conocido, publicó un libro cuyo título es tan esclarecedor como sugerente: “La Confederación del Ebro: Nueva política hidráulica”.

El libro pretendía justificar la creación de una nueva administración hidráulica ante sus detractores y satisfacer la curiosidad del público respecto a la definición y competencias de una Confederación hidrográfica (la primera), como era la del Ebro, paradigma de las restantes. El decidido impulso del Conde de Guadalhorce, a la sazón Ministro de Fomento de la Dictadura de Primo de Rivera, a las ideas de un ingeniero ya conocido por su proyecto del Pantano del Ebro, permitió que en un tiempo récord se produjera la transformación de la administración hidráulica española.

 

Transcribo de la introducción del ya citado libro el siguiente párrafo “Caído el régimen de la Dictadura, todas las pasiones, tanto tiempo refrenadas se desataron fatalmente, y el vendaval que se produjo intentó arrastrar a la Confederación, haciéndola blanco de toda suerte de ataques y maledicencias”

¿Se podría aplicar a nuestros días? ¿es pasado o es presente?

En cualquier caso, el esfuerzo de Manuel Lorenzo pardo, plasmado en las justificaciones y explicaciones que ocupan las páginas del citado libro no tuvo éxito y las confederaciones desaparecieron al proclamarse la República, al perder el aval del Estado, indispensable para la financiación de las obras hidráulicas, a causa de la falta de representatividad efectiva de su principal órgano de gobierno, la Asamblea.

El para qué de los organismos de cuenca.

Cuando Lorenzo Pardo teorizaba sobre su obra, citaba a Costa como un profeta de la verdadera teoría de la riqueza de su país, similar a Cavour, Colbert o el conde de Aranda. Después de Costa, según Lorenzo, “no se puede ni se debe hablar de política hidráulica; él abrió y cerró el ciclo del apostolado”. Por tanto, había que llevar a cabo aquella fecunda poesía de sus discursos y de sus manifiestos. El costismo debía de ser de acción, ya que Costa agotó la teoría, acción cuyo freno solo podía ser el buen sentido, que es costista también. En 1930, cuando lo tradicional se acababa, Lorenzo escribía: “Costa predicó para España, no para su República… mi empresa intentó ser de muchos partidos, de todos los partidos, pero alcanzó el momento de la acción en las manos providenciales de quien había sentido análogos anhelos y experimentado las mismas dificultades”.

La nueva política hidráulica a finales de los años 20 del pasado siglo, suponía la absorción por las recién nacidas Confederaciones Sindicales Hidrográficas de los presupuestos del Ministerio de Fomento destinados a las Divisiones Hidráulicas cuyas demarcaciones comprendían, recursos a los que se sumaban los procedentes de la emisión de obligaciones avaladas por el Estado, así como sus recursos propios generados por efecto de su administración autónoma, destinados todos ellos a ejecutar normal y periódicamente las obras hidráulicas que transformasen extensas zonas de secano, baldías, en regadíos que aumentasen la riqueza en proporción considerable.

La Confederación se organizaba en una Asamblea, órgano de máxima autoridad, que regía y administraba los intereses confiados por el Real decreto fundacional, adquiría, poseía y enajenaba todo lo que constituía su patrimonio, contrataba, adquiría obligaciones y derechos limitados por la inspección y decisión del Gobierno del Estado. Estaban representados, además del Gobierno, todos los intereses afectados por el plan de aprovechamiento integral de las aguas de la cuenca, incluyendo  a los de creación próxima  y los que pudieran llegar a crearse.

La Junta de Gobierno sustituía a la Asamblea para el cumplimiento de sus fines. El resto del organigrama era ocupado por la Delegación regia y las del Estado y por el Director, que representaba al Ministerio de Fomento, del que dependía la Confederación; la Dirección Técnica, con voz y voto en la asamblea, que formaba parte de la Junta de Gobierno; los Consejos Técnicos de obras y aplicaciones, la asesoría jurídica, el servicio meteorológico, el hidrográfico, la estadística matemática, indispensable para la foronomía, con un plan foronómico de 247 estaciones, desde las 24 preexistentes; la unidad de trabajos cartográficos y geográficos, el servicio geológico, el de expropiaciones, el de arquitectura, al que se le encomendaban todos los edificios y la “parte decorativa de todas las obras”; los laboratorios, el servicio de compras y almacenes, el parque de agotamientos (que recogía las bombas y motores procedentes de obras anteriores) , la inspección social, el servicio sanitario (que estudiaba las epidemias tíficas y la anquilostomiasis del Delta, la helmintiasis de la zona minera de Utrillas y la defensa sanitaria de todos los núcleos obreros empleados por la Confederación); la biblioteca, la sección gráfica, la acción agronómica que desarrollaba el plan de obras, el plan forestal, con sus repoblaciones de montes, que pretendían  alcanzar una extensión de 1,5 millones de ha, es decir el 17% de la superficie total de la cuenca; el servicio industrial y la acción social, con sus Juntas sociales, administradoras y de explotación completaban el organigrama de la Confederación

Fenecida la Dictadura de Primo de Rivera, las Confederaciones Sindicales pasaron  un período de turbulencias, agravado por la guerra civil, en el que la opinión publicada se puso en contra de su existencia, pidiendo abiertamente su radical transformación o directamente su desaparición junto con el “ancien regime”. En marzo de 1930, la Tribuna económica y financiera publicaba un artículo titulado “Obra que ha de revisarse: las Confederaciones Hidrográficas”, en el cual textualmente abogaba por “O más eficaz y directa intervención del Estado o restricción de una autonomía administrativa que bien pudiera equivaler a reintegrar al Estado prerrogativas titulares que no debió subrogar nunca“, entre acusaciones de malversación de fondos públicos, sueldos dobles, retribuciones escandalosas y bromas de mal gusto como la de los apelativos de “Confederación Frigorífica”  o “Confederación Camelográfica”

Como nunca es bueno sacar las cosas de su contexto, antes de pasar a hablar de futuro, me gustaría reflejar aquí la razón por la que, según su creador, se estableció la Confederación del Ebro, como primer organismo de cuenca europeo, que no  era otra que “llevar a la práctica en esa cuenca el ideal, perseguido desde hace tantos siglos por los españoles, de valorizar la tierra e intensificar su producción mediante el riego”.

Y se crea en dicha cuenca porque “es obra de justicia iniciar esa obra de solidaridad social, de exaltación patriótica, en el Ebro, en el país de los precursores, donde predicó el apóstol de estas ideas (Joaquín Costa), con las que fraguó un credo político ajeno a toda pretensión de partido y bandería, que llegó a ser un punto de coincidencia de las ansias regeneradoras españolas, en el mismo país donde se ha practicado y extendido con mayor y más notorio vigor y en el único donde existe un plan sistematizador que ofrece la posibilidad de acoplar y valorizar tan compleja suma de necesidades e intereses”. 

Actualmente, es público y notorio que a casi un siglo vista, los loables fines marcados por Lorenzo Pardo fueron alcanzados y que dos aspectos fundamentales de sus ideas están en entredicho, mientras que los organismos de cuenca siguen siendo los mismos:

• ¿Sigue siendo un ideal valorizar la tierra e intensificar su producción mediante el riego, o el ideal vigente en nuestros días es urbanizar la tierra intensificando la producción de habitantes urbanitas y turistas más o menos estacionales por metro cuadrado?
• ¿Existe algún credo político referente a la gestión del agua ajeno a toda pretensión de partido y bandería?

Obviamente no, pues como Germán Bastida apunta en uno de sus ya numerosos trabajos sobre el por qué de todo esto, hemos pasado de “un modelo inicial de gestión cuya prioridad era el pronto resultado (a fin de solventar cuanto antes las graves carencias y contribuir al progreso), al actual esquema de “trabajo en red” de actores (o agentes); que, aparte de usuarios y Administración, da cabida, entre otros, a contribuyentes, demás ciudadanos, promotores e inversores.. El cambio de mentalidad asociado a esta evolución tiene tres características: pasar de proyectos (lo que se inaugura) a procesos (lo que nunca deja de hacerse –ni de mejorarse-); visión sistémica (necesidad de contemplar la cuestión “como un todo”, atribuyendo más importancia a las relaciones entre los elementos que a éstos en sí); y gestión de la complejidad (en una espiral donde se entrelazan factores de tres dimensiones: la social, la económica y la ambiental).

A esto es a lo que se refiere la conocida Directiva marco del agua, un conjunto de principios ciertamente revolucionarios por incomprensibles si se hubieran planteado hace un siglo, difíciles de asumir por muchos de nuestros compatriotas y que ya cuenta con una “muletilla” política para evitar su paulatina e irreversible (?) implantación: “la Directiva aclara que podrán establecerse excepciones en función de las condiciones geográficas, climatológicas y el impacto socioeconómico en las regiones”. Veremos

Los principios básicos de la Directiva Marco del Agua

Ya no se puede hablar de política hidráulica “nacional” en el marco común de  Europa, sino que se debe hablar  del grado de adecuación de cada política hidráulica  nacional a los principios básicos del referente legal europeo que es la Directiva Marco del Agua.

Los países europeos ribereños del Atlántico están sufriendo episodios de sequía de forma continuada, mientras que los mediterráneos ven como el creciente turismo cada vez menos estacional y el constante aumento de la superficies regables en detrimento del secano, pone en peligro sus recursos hídricos. Los países centroeuropeos tiene enormes problemas con la contaminación de estos recursos, sobre todo los que estuvieron situados al otro lado del muro. El agua es ya hoy la clave en el escenario político local, regional y nacional. Conviene enumerar, aunque todo el mundo los sabe, los principios básicos que animan la Directiva, aunque solo sea para poderlos comparar con los anteriormente expuestos, comprobando que la distancia en el tiempo en éste caso sí se corresponde con la distancia entre los objetivos:

• Gestión integrada en el ámbito de la Demarcación Hidrográfica
• Estado ecológico como garantía de recurso óptimo
• Racionalidad económica (análisis coste/eficiencia, plena recuperación de costes)
• Participación pública (bidireccional y proactiva)

Los Organismos de Cuenca y las Demarcaciones Hidrográficas

El ámbito tradicional de actuación y competencia se amplía con la Directiva y supera la cuenca hidrográfica tradicional. La delimitación de la Demarcación comprende la zona marina y terrestre compuesta por una o varias cuencas vecinas y las aguas subterráneas y costeras asociadas. Por esta razón las demarcaciones hidrográficas superan en muchos casos las fronteras administrativas (Duero, Tajo, Guadiana…) y poseen diversos modelos competenciales.

En España tenemos tres tipos de Demarcación Hidrográfica: cuencas internacionales, intercomunitarias e intracomunitarias, en las que actúan diversas autoridades competentes, a través de organismos soberanos con plenas competencias para ejercer la gestión integral del agua, sus servicios relacionados, el mantenimiento de su buen estado y la implantación de la recuperación de los costes ambientales, financieros y del recurso.

¿Son idóneos los actuales Organismos de cuenca desde el punto de vista territorial y funcional para acoger tales retos y tareas?

Los Organismos de cuenca planifican los recursos y las obras hidráulicas, ordenan el Dominio público hidráulico, efectúan la policía de los cauces, intervienen sobre los aprovechamientos y promueven, construyen, explotan y financian las obras hidráulicas.

La Directiva define la existencia de “Autoridades competentes”, como el instrumento mediante el que los estados miembros aplicarán las normas y objetivos de la Directiva dentro de su ámbito de competencia, la Demarcación hidrográfica. Ejercerán la gestión integral del agua, sus servicios relacionados, el mantenimiento de su buen estado y la implantación de la recuperación de los costes financieros, los ambientales y los derivados del uso del recurso.

Puede comprobarse que nuestros actuales organismos de cuenca no son precisamente equivalentes a las autoridades competentes así definidas, luego algo habrá que cambiar, independientemente del color o colores del gobierno en el poder, dotando de competencias adicionales a los actuales organismos de cuenca, para garantizar la ausencia de deterioro de nuestras cuencas y conseguir mantener el buen estado de las aguas (lo que supone la adopción de competencias  ambientales), así como la intervención y regulación de la gestión integral del agua, desde su captación hasta su retorno al medio en las debidas condiciones. Por último, deberán ocuparse de incentivar  y regular el uso responsable del agua y de recuperar los costes de los servicios relacionados, sin olvidar, muy importante, la promoción de la participación  pública (no confundir con la información pública).

¿Qué debe cambiar?

Resulta evidente que la participación de los interesados en la toma de decisiones sobre la gestión de los recursos hídricos no está todavía asumida por los organismos de cuenca actuales: los conflictos sociales se multiplican cada vez que se pretende adoptar una medida con suficiente calado para ser contestada sobre todo desde el ámbito más cercano a la actuación que se pretende realizar . Esto debe cambiar y costará mucho que cambie. Por otra parte, la intervención de los organismos de cuenca está todavía mediatizada por la gestión promoción y financiación de obras hidráulicas, inercia secular que hay que vencer, también en lo que se refiere a la mentalidad profesional de los funcionarios y de algunos colectivos de administrados. El cambio de siglo aún no ha llegado a éste ámbito, aunque la realidad es que más tarde o más temprano habrá que dedicarse a gestionar más que a construir y que hay que estar preparados para ello. Imprescindible el esfuerzo universitario: nuestra escuela ya no puede seguir formando a los profesionales del agua como me formaron a mí hace más de 25 años. Bernouilli sigue inalterable, pero no todo es Bernouilli. La multidisciplinariedad se impone, los expertos del mismo ramo que se reúnen en su torre de marfil para halagarse mutuamente están llamados al fracaso: la realidad es que la crisis del agua ha llegado también a los países ricos.

El laberinto español

Utilicemos el título de uno de los más conocidos libros de Gerald Brenan, para definir la a veces complicada estructura  competencial de las administraciones central, autonómica  y local. Las Comunidades Autónomas tienen competencia sobre el medio ambiente (autorizaciones ambientales), sobre la ordenación del territorio y el urbanismo, sobre espacios naturales, pesca fluvial, protección de la fauna, agricultura (regadíos) y ganadería y sanidad. Por su parte, las locales son competentes en el abastecimiento en baja, en el alcantarillado, algunas en el saneamiento y en la planificación urbanística.

¿Es posible crear autoridades competentes con esta división competencial?

El modelo de las Agencias del Agua

En España, desde hace años operan algunos organismos de cuenca diferentes del de las confederaciones, es decir hay cuencas donde las confederaciones hace años que dejaron de existir. En la península, quizá sea Cataluña el ejemplo más representativo, pues ya han pasado más de 20 años desde la desaparición efectiva de la Confederación Hidrográfica del Pirineo Oriental, sustituida por la extinta Junta de Aguas, que tras catorce años de existencia dio paso a la actual Agencia Catalana del Agua que ya ha cumplido su sexto aniversario ( la ACA ya tiene 17 añitos en 2017). Andalucía ha seguido un camino similar y otras Comunidades como Cantabria están en ello. En comunidades sin cuencas internas, se abre una tercera vía. En Navarra, por ejemplo, el Foro Navarro del Agua ha diseñado un programa de información y participación pública que se desarrollará de forma coordinada entre el Gobierno Foral y las confederaciones del Ebro y del Norte.

Analicemos si el modelo Agencias está en condiciones de enfrentarse al reto de la Directiva, tanto en lo que se refiere a su organización interna como  a las posibilidades de hacer bien los “deberes” que ella impone, en cuanto al análisis de presiones e impactos, el programa de medidas, las redes de control y la redacción, por último del plan de gestión de distrito fluvial.

La Agencia más veterana nació desde el punto de vista territorial, como administración concentrada, centralizada y muy protagonista, con muy poca presencia de los organismos locales y supramuncipales. Actualmente, en cumplimiento de los principios de la Directiva, tiende a la territorialización, con una descentralización de los órganos de gestión a través de las  entidades locales del agua y de la potenciación de las comunidades de usuarios, centralizando exclusivamente la planificación y los criterios de gestión y fiscalización del recurso. Los servicios del agua bien gestionados exigen la identificación territorial de ámbitos comunes y la transferencia de competencias tuteladas bajo criterios de planificación común, es decir la gestión ha de hacerse sobre el territorio. Si analizamos la escasa recuperación de costes, hasta ahora solo han estado identificados los financieros y algunos ambientales (los referidos al saneamiento), implementando un único instrumento tarifario (en el caso de Cataluña el conocido canon del agua).

Ahora toca calcular los costes financieros, los ambientales y los del recurso, analizar el coste/eficiencia y diseñar los instrumentos tarifarios adecuados y equitativos para la plena recuperación de los costes relacionados con los servicios del agua. Hemos de estar preparados para asumir los costes ambientales de las nuevas medidas a implantar a causa del cumplimiento de la directiva, que en el caso catalán prácticamente duplican los presupuestos de la Agencia. 

Los conceptos básicos del cambio

Queda claro que hay que adaptar las políticas sectoriales del agua al nuevo modelo europeo de gestión y administración del recurso. El cambio se impone y los actores implicados, desde la administración a la ciudadanía, deben llegar a un compromiso, a un consenso mediante el diálogo, la incorporación de los diferentes puntos de vista y la integración de los legítimos intereses de todas las partes. Para llegar con éxito a la definición de autoridades competentes, habrá que modificar dos conceptos:

• Tener en cuenta también el objeto del uso
• Introducir un modelo participativo

En el primer caso, los organismos de cuenca, desde su creación y refundación, han tenido siempre muy en cuenta a los usuarios, les han introducido en sus órganos de gobierno y han contado con ellos en la toma de decisiones, mediante un procedimiento reglado milimétricamente en la Ley de Aguas. Pero no han tenido tan en cuenta el objeto del uso, es decir el agua que es el principal usuario del medio natural definido por el río, el lago o el acuífero subterráneo. El agua pasa a ser un bien público a preservar y es independiente de las fronteras de las actuales Confederaciones.

En el segundo, se trata de adaptarse al modelo multidisciplinar, interactivo, de ida y vuelta, participativo  basado en la mutua confianza, reflexivo y respetuoso, haciendo la transición desde el modelo unidireccional, enfocado únicamente al fomento de la obra pública, tan encomiable y necesario hace 80 años, como revisable ahora.

El futuro de la gestión del agua está en la asunción de los nuevos paradigmas:

• Cuanto mejor sea la calidad ( y la cantidad) del recurso circulante o almacenado en los acuíferos, mejor será la calidad del agua suministrada para los diversos usos. Ello exige asignar caudales de mantenimiento en los ríos, descontaminar acuíferos, depurar, reutilizar y restaurar la vegetación de ribera, con los equipos de expertos que sepan hacerlo bien, se titulen como se titulen

• Hay que ingeniárselas para hacer compatibles las derivaciones del recurso con la preservación del medio acuático, optimizando al máximo, es decir invirtiendo en reutilización planificada y racionalizando las extracciones. Si esto no es posible, justifíquese al menos la imposibilidad. La administración del agua debe imponer su criterio a la hora de decidir qué tipo de recurso se utiliza para un determinado uso, en función de la calidad mínima exigida para el mismo. Hay muchos usos que no necesitan agua potable.

• Ante el riesgo de inundación, información. Que todos los ribereños sepan lo que puede pasar en sus tierras/municipios. Mapas de riesgo para diversos períodos de retorno, a disposición de los planificadores urbanísticos, arquitectos proyectistas, técnicos de las administraciones y municipales: así se podrá planificar y otorgar licencias de obra con conocimiento de causa.

• … y todo esto tiene un precio que alguien tendrá que pagar. Europa ya no enviará más fondos. Sepamos, de verdad, lo que nos cuesta disponer de agua suficiente en cantidad y calidad, derecho inalienable de todos los ciudadanos y obremos en consecuencia .

Conclusión

Los diarios económicos empiezan a dedicar cada vez más espacio a la gestión del agua, considerada como uno de los grandes problemas de la sociedad española. La noticia de primera plana es que el recibo subirá. Se habla de derroche, pérdidas en redes, incapacidad de la desalinización para resolver el problema y se concluye que “ los españoles tienen que empezar a acostumbrarse a pagar por un bien escaso lo que realmente vale, un encarecimiento que se hará gradualmente y que supondrá para el próximo año el abono de un 45% más de media…”     (Expansión, 18 de agosto de 2006). Sin embargo, el consumo aumenta sin freno, un 2,4 % en uso doméstico y un 1,4% regadío en el año 2004 : 171 litros por persona y día como media española en ese año, mientras que los países que nutren de ciudadanos los cayucos  no llegan a 20 litros y los norteamericanos y japoneses que son conscientes y están «educados», están en 350.

Estamos inmersos en una época de cambios que exigirá de todos un esfuerzo de comprensión, en aras de la racionalización de la demanda. Los organismos de cuenca tendrán la responsabilidad de realizar una gestión integral respetuosa con los principios de la Directiva, imprescindible para promover de nuevo la solidaridad internacional, ya que es impensable pedir más a Europa si no tenemos los deberes hechos en casa y disponemos de unas tarifas adecuadas.

Parece que lo nuevo es la Directiva, como hace 80 años fueron las confederaciones. La gestión del agua en España en ese casi siglo ha ido siempre de la mano de la política: las confederaciones se crearon a causa de un cambio político (dictadura de Primo de Rivera) y desaparecieron tras otro (República del 31), para volver a emerger  de la mano de los vencedores de la guerra civil. Ahora, los modelos de gestión de los dos partidos mayoritarios son radicalmente diferentes, es decir si cambia el partido, cambia la gestión y para acabar de arreglarlo, la Directiva, Europa, obliga a cumplir un calendario muy estricto. Nos encontramos por ello en el umbral de un nuevo cambio que será tanto más radical cuanto el vencedor de las próximas elecciones decida en un sentido u otro sobre el grado de cumplimiento que España asumirá respecto a las exigencias europeas en materia de gestión del agua. El futuro de los organismos de cuenca dependerá de esa decisión. La administración hidráulica actual es la administración de las competencias. La futura, con la DMA en la mano, será la de los objetivos.

Acabo citando de nuevo al compañero Bastida: “Contando votos no arreglaremos los problemas del agua en España. La política es sobre todo pedagogía de lo importante e impulso a lo novedoso. No es honrado anteponer miras políticas o intereses muy particulares al bienestar futuro de toda una ciudadanía. Esta tentación solo tiene una vacuna que es la pedagogía social.

En el 2007 comenzó la crisis, pasaron varias inundaciones, alguna sequía, lo del Ebro, como siempre, lo de Murcia, otro que tanto, los turistas necesitan agua garantizada, las desaladoras en medio del escándalo, la noria gira y gira y ya estamos en 2017. Saquen sus conclusiones ahora que han leído algo escrito hace 11 años de lo que en 1926 alguien creyó que se podía denominar «nueva política hidráulica».

Lorenzo Correa

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